- 경제정의실현시민연합 장성현 간사
대한민국은 아파트 공화국입니다. 전 국민의 60% 이상이 아파트에 살고 있습니다. 2020년 9월 기준 서울시 아파트 평균 가격은 10억 원을 넘었습니다. 일반 서민의 입장에서 서울에서 내 집 마련은 말 그대로 ’꿈‘이 되었습니다. 수도권에 국한된 상황은 아닙니다. 전국 아파트 평균값도 4억 원을 넘었습니다. 아파트 한 채를 사면 수십 년간 대출금을 상환에 소득 대부분을 써야 합니다. 이마저도 여의치 않은, 소득이 적은 이들은 평생 전‧월세를 전전하며 살아야 합니다.
아파트값이 천정부지로 치솟는 이유는 무엇일까요? 정부 정책의 실패나 투기적 가수요1 등 원인은 다양합니다. 그중에서도 경실련은 아파트 분양가에 주목하고 있습니다.
1998년 아파트 분양가 자율화 이후 건설업체들은 경쟁적으로 분양가를 부풀리기 시작했습니다. 1997년 평당 502만 원이었던 서울시 아파트 분양가는 2002년 745만 원으로 48% 급등했습니다. 강남지역은 평당 691만 원에서 1,330만 원으로 2배가량 뛰었습니다. 대도시 아파트 분양가는 평균 30% 정도 상승했습니다.
새 아파트의 높은 분양가는 기존 아파트 가격에도 영향을 미칩니다. 분양가 상승은 주택시장에서의 가수요를 촉발할 뿐만 아니라 기존 아파트 가격을 동반 상승 시켜 부동산시장을 투기장으로 만듭니다. 건설사는 아파트 건설에 들어간 실비용으로 분양가를 책정하는 것이 아니라, 주변 아파트 시세에 맞춰서 분양가를 잡습니다. 민간 아파트의 경우 대략 분양가의 40%를 건설사의 순수익으로 보면 됩니다. 34평 아파트를 10억에 분양했다면, 4억은 건설사의 몫이 되는 것이지요.
이윤 추구가 목적인 민간 건설사는 차치하더라도, 서민 주거 안정을 위해 설립되고 운영되는 공기업 또한 땅장사, 집 장사에 몰두하고 있습니다. 2004년 서울시는 처음으로 서울도시개발공사(현 SH공사)의 분양 원가를 공개했습니다. 이때 SH 상암 7단지 40평형의 경우 분양가를 40% 이상 부풀려 폭리를 취한 것으로 드러나 사회적으로 큰 이슈가 되기도 했습니다. 2008년 공개된 고양시 풍동지구는 LH가 1,946억 원의 분양 원가를 2,594억 원으로 부풀려 648억 원의 분양이익을 거둬간 것으로 드러났습니다. 서민 주거 안정에 힘써야 할 공기업마저 분양가를 부풀려 집값 상승을 부추기고 있는 것입니다.
공공주택은 서민들의 주거 안정을 위해 국민의 땅을 강제수용한 뒤 세금을 투입해 건물을 짓는 형태입니다. 시민들이 국가에 강제 수용권을 부여한 이유는 건설사들의 사적 이득을 위해서가 아니라 공익을 위해 사용하라는 동의의 표현입니다. 그런데도 건설사와 공기업은 주택시장 호황기를 틈타 분양가를 마구잡이로 부풀리고 있습니다. 소비자들은 분양가가 거품이라는 것을 알고 있음에도 이를 검증하거나 확인하지 못한 채 구매할 수밖에 없습니다. 우리나라는 주택을 짓기도 전에 파는 세계 유일의 선분양제 국가입니다. 선분양제는 철저히 공급자 중심의 주택정책입니다. 분양 원가 공개는 선분양 제도에서 유일한 소비자 보호장치입니다.
[그림 1] 2009년 SH와 정보공개 행정소송을 통해 받은 분양원가 자료 일부 (자료: 경실련)
아파트 분양 원가 분석은 데이터 생산과 정제 과정 모두 지난한 작업입니다.
공기업 아파트의 분양 원가 자료 확보를 위해서는 해당 기관에 정보공개 청구를 해야 합니다.2)
크게 ▲설계내역서 ▲원도급내역서 ▲하도급내역서를 확보해야 아파트 분양 원가를 분석할 수 있습니다.
설계내역서 : 공기업(시행사)이 ‘이 아파트는 이정도 가격이면 지을 수 있다’라는 하나의 기준으로 관련법률에 따라 공기업이 산출합니다.
원도급내역서 : 민간 건설사가 공기업의 설계내역서를 보고 ‘우리는 기 가격에 짓겠다’고 입찰을 하면 공기업이 가격, 신인도, 사회평판 등 입찰 조건에 맞추어 그 중 한 업체를 선정합니다. 이때 민간 건설사에서 입찰 시 공사비 산출을 위해 제출하는 것이 최초 도급내역서이고 공사 후 공사비 정산을 위해 최종 제출하는 것이 최종 도급내역서입니다.
하도급내역서 : 실제 시공을 담당하는 하도급 업체에서 원도급 업체에 제출하는 서류입니다. 건설공사는 모두 하도급공사로 이루어집니다. 원도급 업체들은 관리감독만 하지요. 따라서 원도급업체에서 하도급내역서에 따라 하도급업체에 지급하는 공사대금이 실제 아파트 건설비용입니다. 하도급내역이 원도급내역보다 가격이 낮습니다.
하지만 공기업은 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」 제9조 제1항 제7호 “법인·단체 또는 개인의 경영·영업상 비밀에 관한 사항으로서 공개될 경우 법인 등의 정당한 이익을 현저히 해할 우려”가 있다는 이유로 관련 자료를 공개하지 않고 있습니다.
그렇다면 행정소송을 진행할 수밖에 없습니다.
경실련은 2009년 SH공사를 상대로 ‘정보공개 거부 취소 처분’을 위한 행정소송을 진행했고, 2년 뒤에 서울고등법원에서 승소해 SH공사로부터 관련 자료를 받을 수 있었습니다.
당황스러운 건, 소송 결과에 따라 자료를 공개한 SH공사가 전자파일 형식이 아닌 인쇄물로 제출했다는 점입니다. SH공사는 A4용지 박스 30개 분량을 보내왔습니다. 전자파일로 공개하면 될 것을 굳이 인쇄물로 공개한 이유는 알 수 없지만, 분석 작업을 번거롭게 하려는 게 아닐까 하는 합리적 의심을 하고 있습니다.
수천 쪽의 자료를 하나하나 스캔한 후 일일이 엑셀 데이터로 변환합니다.
변환이 끝나면 내역별 정리를 합니다. SH공사에서 제공한 자료는 원자료3이기 때문에 수백 개의 공사 종류에 따른 세부내역과 단가가 나와 있습니다.
분석 편의를 위해 ▲토목 ▲건축 ▲기계 ▲전기‧소방 등 61개 항목으로 분류해 단가를 산출합니다.
산출된 단가를 공기업이 입주자 모집공고 당시에 발표한 내역과 비교합니다.
이 과정을 거쳐 부풀려진 건축비를 파악할 수 있습니다.4
경기도시공사의 공사원가 공개
[그림 2] 경기도가 홈페이지에 상시 공개하고 있는 아파트 건설원가 집계표 일부 (자료: 경기도시공사)
경기도는 2018년 9월 1일부터 이재명 도지사의 지시에 따라 경기도가 시행하는 공공 건설사업의 공사 원가를 경기도시공사 홈페이지에 공개하고 있습니다. 경실련은 경기도가 데이터를 공개하자마자 2015년 이후 분양한 다산신도시, 고덕신도시, 동탄2신도시 등 5개 블록의 분양 원가 분석에 착수했습니다.
분석 결과,
다산신도시 진건S-1의 분양가는 평당 643만 원이었지만, 건설 원가는 495만 원으로 차액이 148만 원이었습니다. 고덕A-9의 분양가는 3.3㎡ 당 673만 원, 건설 원가는 552만 원으로 121만 원 차이가 났습니다. 전용 84㎡(공급 33평) 기준으로 평균 4,400만 원의 건축비가 부풀려진 셈입니다.
다산신도시 진건S-1의 분양가는 평당 643만 원이었지만, 건설 원가는 495만 원으로 차액이 148만 원이었습니다.
고덕A-9의 분양가는 3.3㎡ 당 673만 원, 건설 원가는 552만 원으로 121만 원 차이가 났습니다. 전용 84㎡(공급 33평) 기준으로 평균 4,400만 원의 건축비가 부풀려진 셈입니다.
전체 세대로 계산하면 다산신도시 진건S-1은 771억 원, 평택 고덕A-9은 306억 원의 건축비가 부풀려진 것입니다.
경기도시공사는 아파트 원가뿐 아니라, 도서관, 학교, 체육관, 하천 정비 사업 등 경기도시공사에서 진행하는 여타 건설 원가도 공개하고 있습니다. 시민들은 우리 동네의 도서관이 얼마에 지어지는지 확인할 수 있지요. 3.3㎡당 가격을 몰라도 총액이 나오기 때문에 합리적인 가격인지 아닌지, 과연 시민들을 위한 사업인지, 아니면 건설업자 배 불리기식 토건 사업인지 직접 파악할 수도 있습니다.
경기도시공사의 건설 원가 공개를 위해 경실련은 이재명 경기도지사의 취임 후 이재명 지사, 경기도 건축직 공무원, 경기도시공사 직원들과 공공 건설사업 원가 공개를 주제로 공개 회의를 했습니다. 배석한 고위 공무원들은 회의 내내 여러 이유를 대며 원가 공개를 주저했지만, 결론은 공사 원가 공개가 법에 저촉된다는 것이었습니다. 하지만 공공 건설사업의 공사 원가 공개는 이미 여러 차례 소송의 주제가 됐고, 사법부는 일관되게 “분양 원가 자료를 공개하더라도 회사가 건설 분양 등 업무를 추진하는데 어려움이 발생하거나 경쟁력이 떨어질 것으로 보이지 않으므로 공개해야 한다”고 판시했습니다. 이런 사실을 이미 알고 있던 이재명 지사와 경실련 관계자는 원가 공개의 문제 없음을 여러 번 설명했지만, 공무원들은 시종일관 난색을 표했었지요.
오세훈 전 서울시장 당시, 서울시는 경실련의 요구를 받아들여 SH공사가 시행한 서울 공공아파트 건설 원가를 공개했습니다. 하지만 이후 시장이 바뀌면서 공사 원가 공개도 슬그머니 없던 일이 되었습니다. 경기도도 비슷한 상황 같습니다. 시민사회단체의 끈질긴 요구를 경기도지사가 수용해 공공 건설 원가를 홈페이지에 상시 공개했지만, 최근 들어 일부 자료가 누락되거나 사업 자체가 비공개되는 등 문제가 발생하고 있습니다.
현재 SH공사와 LH공사는 건설 원가 정보공개를 청구해도 “기업의 영업비밀이므로 공개할 수 없다”며 공개하지 않습니다. 하지만 이들의 주장은 타당하지 않습니다. 그들의 주장이 옳다면 경기도시공사는 기업의 영업비밀을 홈페이지에 버젓이 공개하는 것인데, 매일 건설업체와 소송에 휘말려야 하지 않을까요? 하지만 건설사가 경기도시공사를 상대로 소송을 낸 경우는 없습니다.
경실련은 2019년 9월부터 LH공사와 SH공사를 상대로 행정소송을 진행하고 있습니다. 1년이 넘게 지났지만, LH공사와는 1심을 진행 중이고, 1심에서 패소한 SH공사는 고등법원에 항소했습니다. 법원은 공기업의 건설 원가를 공개하라고 일관되게 판시하고 있지만, 공기업은 일관되게 거부하고 있습니다. 시민이 자료를 확보하기 위해서는 매번 지난한 소송과 그에 따른 소송비를 지출해야 합니다. 소송에 참여해 공기업의 변론을 들을 때면, 이들이 국민을 위해 존재하는 공기업인지, 영리 추구가 목적인 사기업인지 분간이 안 되기도 합니다. 안타까운 현실입니다.
그러나 공공 건설 원가 공개는 법적으로 아무런 문제가 없기 때문에 지자체장의 의지만 있다면 언제든지 홈페이지에 상시 공개할 수 있습니다. 하지만 경기도 공무원들과 마찬가지로 우리나라 공무원들은 국민 세금으로 지어지는 공공 건설 원가를 감추는 데에만 혈안이 돼 있는 것 같습니다. 실무를 담당하는 공무원들의 태도가 이러하니, 여론이 조금 시들해지거나 지자체장의 관심에서 잊히면 공무원들은 소리소문없이 건설 원가 공개를 감추려 듭니다. “정보독점은 부패할 수밖에 없고, 부패한 곳에는 정보 은폐가 있다!”라는 격언이 괜히 나온 게 아닙니다.
문제는 또 하나 있습니다. 건설 원가를 공개하거나 원가 자료를 구한다 해도 시민들이 직접 이를 분석하기는 쉽지 않습니다. 예를 들어 민간 건설사에서 분양하는 아파트에 문제가 발생해 소송을 하면, 가장 먼저 하는 게 분양가 분석입니다. 소비자가 건설사의 분양 원가 자료를 구하기도 어렵지만, 어렵게 구한다고 하더라도 분석하는 건 거의 불가능합니다. 그래서 대개는 원가 분석을 전문으로 하는 적산5사무실 등에 분양가 분석을 의뢰하게 됩니다.
공사비 용어 파악부터 시작해 대강의 공사 종류를 이해해야 하는데 이게 쉽지 않습니다. 직접 공사비, 간접노무비, 일반관리비, 이윤 등 항목이 다양할 뿐만 아니라 토공사, 골조공사, 마감 공사 등 아파트 건설에 필요한 모든 공사 종류에 따른 가격을 합한 것이기 때문에 일반 시민이 접근하기 매우 까다롭습니다. 따라서 아파트 건설 원가를 알고 싶다면, 사전 공부가 필요합니다.
시민사회단체 중에서도 공공 건설 원가 데이터를 분석할 수 있는 곳이 거의 없습니다. 경실련은 임원이나 상근자 중에 건설회사 출신이 몇 있어 미약하나마 분석 작업을 하고 있습니다. 종종 아파트 가격에 문제가 있다며 경실련에 분석의뢰를 해오는 분들도 있습니다. 원가 자료는 모두 갖고 있지만, 이게 제대로 된 자료인지, 어떻게 활용할지 모른다고 합니다. 하지만 시민사회단체가 처리할 수 있는 일의 양에도 한계가 있어, 돈이 들더라도 적산사무실에 의뢰하는 게 가장 빠르다고 말씀드리는 상황입니다.
경실련은 현재의 공시지가 책정 방식 개선 운동도 진행 중입니다. 공시지가는 과세기준입니다. 하지만 부동산 유형별로 공시지가 시세반영률이 다름으로 인해 조세 정의가 훼손되고 있다고 판단하기 때문입니다. 예를 들어 서민이 거주하는 아파트는 시세의 80% 수준에서 공시지가가 형성돼 그에 따른 세금을 내지만, 재벌‧대기업이 소유하고 있는 고가 빌딩이나 토지는 시세의 40% 수준에서 공시지가가 책정됩니다. 서민은 100의 80에 대한 세금을 내고, 재벌‧대기업은 100의 40에 대한 세금을 내 상대적으로 막대한 세금 특혜를 누리고 있는 것이지요.
하지만 시민이나 시민사회단체 입장에서 부동산 실거래가 자료를 수집하는 것은 어려운 일입니다. 정부가 부동산 실거래 자료를 접근을 어렵게 만들어 놓았기 때문입니다.
[그림 3] 국토교통부 실거래가 공개시스템 내 실거래가 다운로드 화면
[그림 4] 국토교통부 실거래가 공개시스템 내 아파트 실거래가 조회 화면
공개는 하고 있지만 깜깜이 공개에 그치고 있지요. 예를 들어, 서울시 전체 자료를 한번에 볼 수 없고 서울시 종로구 혜화동 등 동단위의 자료만 한번에 볼 수 있습니다. 개인정보보호 원칙이라고는 하나 빅데이터에서는 공개되는 세부 주소도 공개하지 않습니다. 예를 들어 서울시 종로구 혜화동 26-9라고 한다면 혜화동까지만 공개돼 어떤 건물이 얼마에 실거래됐는지 알 수 없게 되어있습니다. 기간 역시 조회 시점에서 1개월 이내에 거래된 부동산의 실거래 자료만 볼 수 있습니다. 상세 주소 또한 공개하고 있지 않지요. 따라서 분석을 하려면 기간별로, 지역별로 일일이 다운받아서 합쳐야 하는 번거로움이 있습니다.
[그림 5] 국토교통부 실거래가 공개시스템 내 상업/업무용 실거래가 조회 화면
정부는 국가공간정보포털에서 실거래가 등 부동산 빅데이터를 공개합니다. 정부는 국민을 위해 부동산 빅데이터를 제공한다고 설명하지만, 부동산 빅데이터를 쉽게 사용할 수 있는 국민은 거의 없습니다. 부동산 실거래가 자료는 API 형식으로 제공되는데, 이를 정리하기 위해서는 다난한 코딩 작업을 거쳐야 합니다. CSV 형태로만 제공되더라도 요새 널리 쓰이는 파이썬과 같은 프로그램으로 해볼 수 있겠지만, 현실은 그렇지 못합니다.
[그림 6] 국가공간정보포털에서 제공되는 오픈 API 중 일부
상황이 이렇다 보니 오픈 API를 활용하는 기관 대부분은 사설 부동산 정보업체입니다. 시민을 위해 자료를 공개한다고 했지만, 시민은 보기도 힘들게 만들어져 영리 기업의 이윤 창출 수단으로 쓰이고 있는 것이지요.
[그림 7] 국가공간정보포털 상의 부동산 실거래가 오픈 API 활용신청 화면
경실련이 분양 원가 공개 운동을 하는 목적은 집값 안정을 위해서입니다. 경실련은 수년간의 분양 원가 분석을 통해 서울 신축 아파트도 3.3㎡당 500만 원(건축비 450만 원 + 이윤 50만 원)이면 충분하다고 주장합니다. 하지만 공공택지에서 분양하는 아파트조차 건축비가 3.3㎡당 1,000만 원을 넘어서고 있습니다. 고분양은 주변 집값을 자극하고, 주변 집값이 상승하면 다시 신규 분양가가 상승하는 악순환이 반복됩니다.
공기업의 설립 목적은 ‘서민 주거 안정’에 있고, 사업비는 모두 국민의 세금으로 충당됩니다. 또한 공기업은 ‘택지수용권’을 통해 싼값에 수용한 공공택지에 아파트를 건설합니다. 공기업이 분양 원가를 공개한다면, 민간기업이 짓는 아파트의 건설 원가 또한 알 수 있습니다. 민간기업이 짓는 아파트나 공기업이 짓는 아파트나 건설 원가는 대동소이하기 때문입니다.
시민 혹은 시민사회단체가 아파트 분양 원가 공개 운동에 조금 더 관심을 둔다면, 공기업은 지금과 같은 ‘분양가 폭리’를 일삼을 수 없습니다. 시민의 감시를 통해 공기업부터 적정분양가 책정을 시행하면 부동산 시장 전반으로 적정분양가가 확산할 수 있지 않을까요? 그렇게 된다면 시민주거 안정이라는 희망에 한 발 더 다가갈 수 있지 않을까 생각합니다.
[그림 8] 공기업의 분양원가 공개내역을 경실련이 재정리해 평당 분양가 산출한 내역 (자료: 경실련)
데이터 명과 원본 데이터
경기도시공사 건설공사 원가정보공개
데이터 보기 👉 <다산 진건A1블록 민간참여 공공주택사업>
데이터 형식
엑셀
1. 물가가 계속 오르거나 물자가 부족(초과수요)할 것으로 예측되는 경우 지금 당장 필요가 없으면서도 일어나는 예상수요를 뜻합니다.
2. 현재 공공택지에서 분양하는 아파트는 모두 분양가상한제 적용대상입니다. 하지만 분양가상한제 역시 맹점이 있습니다. 분양가를 심의하는 분양가심의위원회는 분양원가를 검증하지 않고 정부가 매년 발표하는 표준건축비 즉 기본형건축비 초과여부만 심사합니다. 그렇게 책정되어 입주자모집공고 당시 공개되는 62개 항목은 ‘준공원가’로서 분양가를 62개 항목으로 임의 분류한 것입니다. 따라서 아파트 분양원가를 알기 위해 설계내역서, 도급내역서, 하도급내역서가 필요합니다.
3. 영어로는 raw data라고 하며, 실험이나 조사가 진행되는 동안 수집한 원래의 자료로, 새로운 형태로의 전환이나 가공이 되기 전의 최초의 형태를 지닌 자료입니다.
4. 공공 아파트건설은 발주처인 공기업, 시공사인 원도급업체, 실제 시공을 담당하는 하도급업체 등 일련의 구조 하에 이루어집니다. 건설산업기본법상 하도급업체들은 시공사가 될 수 없고 공기업과 직접 계약을 맺는 원도급업체들이 시공사가 됩니다. 경실련은 공기업이 원도급업체에 지급하는 최종 도급액을 분양원가로 잡고 있습니다.
5. 적산(積産, estimate)이란 건설물을 생산하는데 소요되는 비용 즉, 공사비를 산출하는 공사원가계산 과정을 말합니다. 공사설계도면과 시방서, 현장설명서 및 시공계획에 의거하여 시공하여야 할 재료 및 품의 수량 즉, 공사량과 단위단가를 구하여 재료비, 노무비, 경비를 산출하고 여기에 일반관리비와 이윤 등 기타 소요되는 비용을 가산하여 총 공사비를 산출하는 과정입니다(매일경제).